“重总规轻控规”背景下对风景区控规编制的思考
风景区是我国建设“国家公园体系”的重要组成部分，随着社会经济和风景旅游事业的日益发展，风景名胜区风景资源保护与旅游开发和城乡建设的矛盾也日益突出。
风景区规划体系存在着“重总规、轻控规”的情况，导致风景区控规编制工作难以有效开展。
一方面由于城市化的推进，城乡建设不断挤占风景名胜区的地理空间.
另一方面风景旅游景点越来越人工化，风景区本身存在过度开发的趋势，风景区城市化现象日益普遍，开发性破坏日益严重，风景名胜区总体规划确定的规划目标和要求难以实现，严格保护、永续利用的原则难以落实。
但我国尚未对风景名胜区控制性详细规划提出明确的编制规范和标准，风景区控规的理论研究和实践探索也才刚刚起步，规划设计人员在编制风景区控规时，往往直接套用城市控制性详细规划的编制方法和控制体系，导致控规成果缺乏针对性和可操作性，难以满足风景名胜区“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的管理要求，制约了风景区的资源保护和开发利用。
关于当前风景区控规编制存在的五点问题
风景区控规编制的目的是为了有效保护和合理利用风景名胜资源，引导风景区的有序建设和管理，实现风景区的可持续发展。
因此，风景区控规一定程度上表现为对开发建设活动和规模的“限制性规定”，直观的表现便是风景区可建设用地规模占总用地规模的比例很小。
另一方面，由于我国目前对风景区的管理在财政政策上实行的是地方政府承担的体制，而风景区所在地的政府财政大都无法承担这笔费用，风景区需要通过“自谋出路”来维持自身的日常运作。
管理主体捉襟见肘的财力使得众多风景区仅仅勉强能完成风景区总体规划的编制工作，无力进行下一阶段的风景区控规编制。
有限的可供开发利用的土地资源和略显拮据的财力状况，使得风景区管理部门对于编制以“保护”为主导的风景区控规的积极性不高。
在城市规划体系中，为满足规划管理的需求，规划管理部门对城市（特别是中心城区范围）进行规划编制单元的划分，通过对每个规划编制单元编制控制性详细规划，从而实现控规全覆盖。
对于风景区而言，由于风景区往往占地面积较大，且多以山岳岩洞、江河湖泊、海滨海岛、生态林地或特殊地貌等非建设用地为主，从风景区控规编制的时效性和经济性角度看，简单地对风景区进行全覆盖式的控规编制工作容易产生事倍功半的结果。
但是，倘若不对风景区进行全覆盖式的规划编制，而是根据风景区建设过程中出现的新问题和新需求各自划定控规规划范围，则使得风景区控规编制工作过于随意和不严谨，难以体现控规在规划建设与管理过程中的权威性和重要性，且为日后的风景区管理工作带来了隐患。
城市控规编制采用的是“人口—规模—布局”的规划模式，依据上位规划和现状条件分析，预测规划范围的城市人口发展规模，然后根据人均用地指标确定各类用地规模，再据此确定城市功能空间布局结构并编制土地利用规划。
这一方法的核心是对规划范围内人口规模的合理预测。
风景区人口构成主要包括当地居民、外来游人和服务职工三类。其中，当地居民主要分布于风景区内原有的村镇内，外来游人和服务职工分布与风景区旅游开发密切相关。
从风景区村镇自身发展和旅游开发的角度看，风景区建设规模可以通过人口规模进行相应的估算。另一方面，由于风景区将“严格保护”风景资源和生态环境作为其工作的重点，环境容量成为制约风景区能否“永续利用”的重要因素。
城市控规通过对包括土地利用、开发强度和建筑形式等多项建设内容提出控制引导要求，以保证规划成果的实施满足规划目的的要求，具体形式包括以数字形式表达的规定性控制指标（如容积率、建筑高度、绿地率等）和以文字形式表述的引导性控制要求（如建筑形制、建筑体量和公共空间要求等）。
反观风景区控规，其编制的重点在于对风景资源的保护和游赏活动控制。对于这两类活动的控制引导，很难以数字指标的形式提出，而以文字表述形式的引导性控制要求，又存在管理中难以有效实施的困境。
如何借助这两种控制引导抓手来实施风景区控规，是风景区控规编制的一大难题。
由于我国风景名胜区数量众多，类型丰富，且彼此风格迥异，风景名胜区在景观形象、人文内涵，特别是在景源类型和生态环境容量上具有明显差异。
即便是在同一风景名胜区内，不同区位的地块之间也存在着保护和开发利用方式的不同要求，编制内容和深度都会因此而有所不同。
以核心景区为例，核心景区的控制详细规划主要工作是对核心景区的景源和生态环境提出保护和修复措施，较少涉及土地使用和游览设施等建设内容；而对于开发建设活动较集中的区域，风景区控规则需要从保护和开发两个方面提出针对性的控制引导要求。
关于风景区控制编制的建议
由于风景区保护和利用的双重需求，以及风景区类型多样的自身特征，控规单一的编制要求和内容往往所有所偏颇，难以满足风景区管理的要求。
根据风景区土地的不同使用强度（主要区分为保护和开发两种），区别对待不同用地，制定以保护为主和以开发为主的两种不同的编制要求和内容，有的放矢地进行控制引导，有利于提升风景区控规的针对性和可实施性。
对于以保护需求为主的用地，控规应侧重于对景源及其周边环境的维护和品质提升；对于以开发为主的用地，控规应侧重于降低建设活动对环境的影响，实现人工环境与自然环境的和谐统一。
景源是构成风景环境的基本要素，也是风景区产生环境效益、社会效益和经济效益的物质基础。合理评价景源，是风景区控规明确保护对象与目标的重要环节。景源调查与分析评价是对风景区现状景观资源的一次摸底调查，通过对风景区内的景源现场踏勘和资料分析，确定风景资源的等级。
风景区生态环境遭到破坏和风景区建设城市化、人工化是风景区开发建设过程中存在的主要问题。产生这些问题的原因，除了管理者只顾眼前的经济利益、忽视资源保护以外，还在于相关规划没有科学地划定风景区可以进行开发建设的区域、限制开发建设的区域和禁止开发建设的区域，以指导风景区合理建设。
通过对风景区景源调查评价和用地适建性分析，确定风景区重要的景源分布和生态保护区域，预留生态廊道，划定风景区禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，形成以保护为导向的风景区用地布局，为风景区保护与利用提供依据，从而实现景区的可持续发展。
风景区控规除了借鉴城市控规中对各类建设活动的控制引导内容外，更需要针对风景区自身特点，强化保护要求和风景旅游资源开发引导。
1、保护培育控制
保护培育控制是为保护风景区内的景观和生态资源，对各类建设活动和游赏活动提出控制和引导要求。风景区控规通过景源调查和分析评价，查清风景区保护培育资源，明确保育的具体对象，划定保育范围，根据风景区具体情况和保护对象的级别选择分类或分级保护，确定保育原则和规定，形成具有针对性和可操作性的保护培育体系。
2、典型景观控制
典型景观是风景区内具有主体特征或有特殊价值的景观，典型景观控制是针对典型景观的脆弱性和不可再生性等特征，避免景观建设和旅游开发过度对典型景观产生破坏，对典型景观本体及其环境提出保护控制要求，并对典型景观游赏、周边地形竖向等活动提出建设控制要求。
风景区控规应依据风景区景观特征，发掘和明确典型景观本体，合理利用典型景观的特征及价值，组织适宜的游赏项目与活动，保持典型景观的永续利用。
3、风景游赏控制
风景游赏控制是为了合理组织游客游赏、降低游客对风景资源和生态环境的影响，对游客游赏项目、游线游程以及游人容量等提出控制和引导要求。
风景区控规应根据风景区基础情况，权衡风景资源与环境承受力，以风景资源的永续利用为前提，选择既能展示风景区景观特征又便于游客观览欣赏的场地，组织具有自身特色的游赏项目，安排符合游客体力和游兴规律的游线游程。
对于景观资源和生态环境条件相对敏感的景源及景源周边地区，控规应提出游人容量调控要求，或对游赏的时间、空间提出限制要求。
4、游览设施控制
游览设施控制是为满足风景区旅游观赏及相关活动正常运行的需求，同时防止游览设施超等级、超规模建设，破坏风景区景观和生态环境，对风景区游览设施建设提出配置要求。
风景区控规通过对风景区游人和游览设施现状分析，预测客源市场和游人发展规模，配置相应种类、等级和规模的旅行、游览、饮食、住宿、购物、娱乐、保健和其他相关设施，估算服务人口规模，并对游览设施的布局、建筑物形式和风格提出控制要求。
我国现行的风景区规划体系尚不完善，存在着“重总规、轻控规”的情况，导致风景区控规编制工作难以有效开展。在国家尚未对风景区控规提出明确编制要求的情况下，借鉴城市控规成熟的编制体系和经验，同时结合风景区自身特征和和管理要求，编制符合风景区保护和利用双重需求的控规，不失为解决风景区控规编制困难的一种途径。
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来源：孔孝云 刘小钊 《关于风景名胜区控制性规划编制的几点思考》，文章有删改
新土地规划人 整理编辑